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Basicamente há dois sentidos a respeito da organização na Administração Pública; o sentido subjetivo/formal/orgânico, sinônimo consagrado que tem a prerrogativa dos agentes da Administração Pública que executam uma das funções do Estado ou o sentido objetivo/material/funcional que é a própria funcionalidade ou a pratica da Administração Pública numa função essencial. Quando o Estado executa a administração Pública o faz de oficio.

Portanto, o Estado Legisla, julga e administra, é assim que se tem a origem de cada uma das tarefas executadas pelo Estado. No que tange a Administração Pública o Estado foca sobre dois aspectos quanto a função típica: centralizar ou descentralizar a tarefa de administrar. Assim o Estado escolhe como vai administrar.

A centralização é a forma que o Estado pode escolher para que com seus órgãos internos passe a exercer sua função essencial. Já na descentralizada o Estado passa, transfere o encargo de fazer a função essencial para outra pessoa jurídica caracterizando assim uma pluralidade de pessoas de direitos encarregada de desempenhar a atividade Estatal.

Portanto, a desconcentração é o ato de distribuir as competências administrativas entre os diversos órgãos que compõe a estrutura hierárquica da administração indireta. Assim o Estado pode fazer por três métodos:

– Descentralização Territorial/geográfica: que é a criação de uma Pessoa Jurídica de Direito Público diversa do Estado atribuindo função administrativa genérica. Vez que com sua criação para que o Estado pudesse exercer a função Administrativa, a exemplo do poder de policia que o Estado tem pode o ente criado ter o mesmo poder. No caso específico o Estado cria a PJDP, mas restringe seu campo de atuação, delimita o território que poderá executar a função.

– Descentralização Técnica/funcional/por serviços/outorga: nessa circunstancia o Estado cria a Pessoa Jurídica de Direito Público ou Pessoa Jurídica de Direito Privado, atribuindo capacidade administrativa específica, delimitando assim a execução da função administrativa que somente tem a titularidade e a execução específica. Esta é de tal importância que surge as Pessoas Jurídicas de Direito Público de caráter indireto. Ex. Autarquia, Fundação, Empresa Pública, Sociedade de Economia Mista (Esses 4 são pelo decreto lei n.º 200/1967), Agências, Associações Públicas (lei n.º 11.107/05).

– Descentralização por Delegação/colaboração: tão mais importante porque o Estado não cria ninguém, apenas transfere apenas a execução da atividade administrativa para a Pessoa Jurídica que já existe, por meio de contrato administrativo ou ato administrativo unilateral.

Obs: os contratos podem ser de concessão ou permissão ou ainda ato de autorização para o serviço público.

Agentes da Administração Pública – Administração em sentido subjetivo.

–              Administração Pública Direta: são os órgãos dos três poderes do Estado

–              Administração Pública Indireta: é o conjunto de pessoas criado pelo Estado para desempenhar descentralizadamente a função administrativa ou para excepcionalmente explorar atividade econômica. (identificada no artigo 5º do Decreto Lei 200/67)

Administração Pública Direta

Função Administrativa: é exercida preponderantemente pelo poder executivo com caráter infralegal mediante a utilização de prerrogativas instrumentais. É função típica do poder Executivo – é uma tarefa própria de um poder.

Art. 2.º[1] CF – princípio da tripartição de poderes (poderes independentes e harmônicos). Independentes: o mais importante para a garantia desta independência são as funções típicas; e harmônicos: o mais importante para a garantia desta harmonia são as funções atípicas.

O conceito em sentido amplo é identificado na CF no artigo 37, caput e o decreto 200/67 no artigo 4º que conceitua a Administração Pública somente o poder executivo em sentido estrito senso, e no artigo 5º identifica cada uma das entidades com seus respectivos conceitos.

Cada função típica tem um núcleo essencial garantidor da independência do poder. No caso da função administrativa esse núcleo é o mérito do ato discricionário (nunca o judiciário pode controlar o mérito do ato discricionário).

Além de sua função típica, cada Poder exerce também funções próprias dos outros dois, chamadas de funções atípicas. Ex. Medida Provisória (art. 62[2] CF) é função legislativa atipicamente exercida pelo Executivo. Portanto, quem exerce função administrativa:

a)       Poder executivo – como função típica – (Administração direta e indireta)

b)       Poder Legislativo e Judiciário – como função atípica. Ex. concurso da magistratura – função administrativa (Judiciário); Ministério Público. Ex. concurso para promotor (não falar em típica e atípica, pois não pertence à tripartição de poderes);

*Tribunais de contas – são órgãos auxiliares do Poder Legislativo e exercem controle externo sobre a Administração Pública: Tribunal de Contas da União – TCU – sede em Brasília – Ministros; Tribunal de Contas do Estado – TCE – sede no estado – Conselheiros do TCE – São órgãos auxiliares da Assembléia Legislativa do Estado; o do Distrito federal é órgão auxiliar da Câmara Legislativa. Tribunal de Contas do Município – TCM (Só existem 2; São Paulo e Rio de Janeiro, não podem haver mais nenhum – Tem conselheiros vitalícios.

Obs: Recentemente o STF passou a admitir que cada estado, além do seu TCE, tenha também um tribunal de contas dos municípios (órgão estadual para fiscalização municipal).

c)        Alguns particulares – por delegação estatal. Ex. concessão de serviço público; permissão de serviço público.

A característica fundamental da função administrativa é a sua absoluta submissão à lei (Princípio da Legalidade). Sempre que o ato administrativo contrariar a lei, este ato será nulo.

Para a defesa do interesse público o agente recebe da lei poderes especiais (prerrogativas). Que só podem ser usados na defesa do interesse público. Caso o agente usar os poderes do cargo para a defesa de interesse alheio ao interesse público o ato será nulo por desvio de finalidade ou tresdestinação. Ex1. Certo governador que constrói estrada para valorizar fazendas de certo parlamentar. Ex2. Prefeito que desapropriou a casa da mãe de um vereador da oposição. Ex3. Certo governador que transferiu para o interior policial civil, namorado de sua filha, para dificultar o romance.

Obs.: No que consiste a tresdestinação lícita, o Código Civil autoriza que o bem desapropriado receba finalidade pública diferente da prevista no decreto. “Ex. Era para ser uma escola, mas acabou sendo feito um hospital, neste caso não desviou a finalidade.”

Administração Pública Indireta:

Compreende as pessoas jurídicas de direito público e as pessoas de direito privado que prestam serviços públicos ou exploram determinada atividade econômica de interesse do Estado, assim pode ser interpretado ser o conjunto de pessoas criado pelo Estado para desempenhar descentralizadamente a função administrativa ou para excepcionalmente para explorar atividade econômica. (identificada no artigo 5º[3] do Decreto Lei 200/67).

Autarquia: Entidade de Direito Público criada para exercer função típica da Administração Pública criada por lei para prestar serviço público, adotando o regime jurídico administrativo e passando por controle dos poderes executivo e legislativo, para o exercício de função típica. Ex.: (Tribunal de Contas – art. 71[4] da CF).

Pessoa jurídica de direito público possui personalidade jurídica com poder de assumir direitos e obrigações, logo, possuem independência em relação ao ente criador. Os seus atributos são: Ausência de subordinação; Auto-organização (administrativo e financeiro); Controle/fiscalizar. Sendo assim, o ente político somente poderá intervir nos atos da autarquia, em caso de desvio das finalidades previstas na lei. Autarquia é a cópia do estado, tudo que Estado puder, ela pode.

Obs. A autarquia aplica todas as normas de Direito Público pertinentes à sua finalidade.

Fundação: São Pessoas Jurídicas que criadas pelo Estado que não dependam de atuação do Estado.

Empresa Pública: São Pessoa Jurídica de Direito Privado, formada por 100%(cem por cento) do capital público e que podem assumir qualquer forma jurídica admitida em direito.

Empresa Estatal (Pública e Sociedade de economia mista) – é pessoa jurídica de direito privado de criação autorizada por lei com a finalidade de prestar serviço público ou explorar atividade econômica, adotando o regime jurídico misto (público e privado) e passando por controle dos poderes Executivo e Legislativo (Tribunal de Contas).

Sociedade de economia mista: Sempre é direito privado, o capital sempre é misto público e privado e sempre controlado pelo Poder Público e só assumi a forma de S.A.

As Estatais respeitam as seguintes regras do Direito Publico: – Licitação, Contratos Administrativos, Concurso para contratação de empregados, Controle dos órgãos da Administração. No caso de prestadoras de serviços públicos também respeitaram as normas de direito público relacionadas ao serviço público.

Associações Públicas: (É uma novidade – figura da Administração Indireta): São pessoas jurídicas de Direito Público (Regime de Autarquia); Criadas após a celebração de consórcio público (Contrato administrativo multilateral); Pelas entidades federativas.

Os Consórcios públicos são instrumentos de cooperação mútua entre entidades federativas para atingir interesses comuns. Segundo a nova lei dos consórcios públicos (Lei n.º 11.107/2005), a Associação Pública pertence à Administração Indireta de todas as entidades consorciadas.

Obs.: O Projeto de Lei dos Consórcios Públicos previa responsabilidade solidária das entidades consorciadas em relação às dívidas do consórcio. Porém, o Presidente da República vetou esta regra de modo que agora a responsabilidade é subsidiária.

Obs.: Os Consórcios Públicos têm o dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação. Ex. Se o limite para fazer licitação é 15 mil com o consórcio é 30 mil.

Agências Reguladoras. São autarquias com regime especial; Ex. ANATEL (Telecomunicações), ANEEL (Energia elétrica), ANP (Petróleo), ANTT (Transportes Terrestres – para transporte rodoviário e ferroviário em nível nacional), ANAC (Aviação Civil).

Obs.: Em Dezembro de 2009 foi criada a Previc (para fiscalizar planos de previdência privada). Apesar de ser autarquia especial, a Previc não tem natureza de agência reguladora.

No Regime especial há diferenças em relação às outras autarquias, são duas diferenças: Os dirigentes são estáveis; Possuem mandatos fixos. Isso garante autonomia qualificada, uma maior autonomia em relação às outras autarquias comuns, pois os dirigentes não poderão sair pela vontade do governo, só pode sair se quiser ou se terminar o mandato. Além dessas duas, alguns autores mencionam uma terceira característica especial: A quarentena (um período de 6 meses) após o desligamento do cargo durante o qual o dirigente não pode atuar em empresas do setor regulado pela sua agência. A diretoria é composta da seguinte forma, para se tornar dirigente é necessário ato administrativo complexo (aquele formado pela vontade de dois órgãos). Órgão – Presidente – é escolhido pelo Presidente da República, e depois o nome é submetido à aprovação do Senado (2.º órgão) – quando a agência é federal – se o Senado rejeitar a indicação fica a nomeação prejudicada.

Agência Executiva: (art. 37 § 8.º da CF – foi criado pela Emenda 19/98 – Administração Gerencial): São autarquias e órgão públicos que celebram contrato de gestão para ampliar sua autonomia. Ex. Caso do INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia).

Obs.: As agências executivas também têm o dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação.

Fundações Governamentais de Direito Privado: Tema polêmico segundo o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello não aceita que o Estado crie uma fundação com característica de direito Público. Os prof. José dos Santos Carvalho Filho aceita e defende esta criação.

São Entidades Fundacionais de Direito Privado que alguns autores aceitam que o Estado poderia criar. Diferem das Fundações Públicas pois estas são direito público.

Entidades Paraestatais/Entes de cooperação: Não pertencem ao Estado, mas, são criadas pela iniciativa privada para desenvolver atividades de interesse público (não são serviços públicos); São atividades não lucrativas. Sistema “S”. Ex.: SNAI – A letra final significa o ramo que o sindicato atua neste caso o “i” é de indústria; SESC – Como termina com a letra “c” porque é ligado ao comércio, SENAC – Também ligado ao comercio. Dá cursos de preparação para atividades do comércio, SEBRAE – Como termina com “AE”, está ligado ao setor de administração e empreendedorismo e SEST – Ligado aos transportes.

A doutrina discute se as paraestatais deveriam fazer licitação, pois tais entidades são custeadas com “dinheiro público” (contribuições arrecadadas dos trabalhadores). Recentemente o TCU passou a entender que as paraestatais têm que realizar procedimento licitatório.

Terceiro Setor: É composto por entidades privadas sem finalidade lucrativa, conhecidas como ONGs. Existem duas qualificações que o governo federal confere a estas entidades para ter direitos aos benefícios de repasse. Eles são de: Organizações Sociais (OS), Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs).

O governo assina com as Organizações Sociais contrato de gestão e com as OSCIPs em termo de parceria. O título dado as OS é por meio de ato discricionário. O governo avalia a conveniência e oportunidade para conceder o título, assim, não é todo mundo que pede receber o título, não basta preencher os requisitos. Já o das OSCIPs é por meio de ato vinculado, assim, se o ente preenche os requisitos, a ele deve ser conferido o título.


[1] Art. 2º – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

[2] Art. 62 – Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Parágrafo único – As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.

[3] Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:

I – Autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

II – Empresa Pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)

III – Sociedade de Economia Mista – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)

IV – Fundação Pública – a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987).

§ 1º No caso do inciso III, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à União, em caráter permanente.

§ 2º O Poder Executivo enquadrará as entidades da Administração Indireta existentes nas categorias constantes deste artigo.

§ 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987).

[4] Art. 71 – O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório; IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de

contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. § 1º – No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis. § 2º – Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito. § 3º – As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo. § 4º – O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

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